Еще одно пришествие реформы. В Украине снова вспомнили о необходимости административной реформы. Однако ее успешное проведение напрямую зависит от изменения политической системы

В конце ноября президент Украины своим указом одобрил меры по реализации Стратегии реформирования системы государственной службы в Украине на 2002 год. И сейчас возобновившееся внимание к административной реформе уже нельзя объяснить только экономическими причинами или предвыборной конъюнктурой: власть заговорила о проблемах, которые фактически относятся к разряду вопросов национальной безопасности. Впрочем, при сохранении и консервации действующей политической системы даже самые прогрессивные проекты, направленные на оптимизацию работы аппарата государственного управления, будут сведены на нет.

В стране, где власть сосредоточена в руках бюрократической элиты и узкого круга представителей рентного (олигархического) капитала, любые подвижки в сфере проведения административной реформы замешаны, как правило, на политических мотивах. Поэтому, прежде чем анализировать политический контекст очередного этапа административной реформы, следует вспомнить историю этого уже достаточно одиозного вопроса.

О факторах, которые вызывают радикальные изменения в традиционных моделях государственного управления, исполнительная власть Украины узнала из уст членов международных организаций, предоставляющих финансовую и техническую помощь. И именно организации-доноры, стремящиеся склонить украинское правительство к рыночным реформам, столкнулись с проблемой организационно-политической импотенции государственной машины в Украине.

С одной стороны, использование "старых" управленческих методов работы с "новой" структурой экономики создавало ситуацию, когда даже добрые намерения и усилия "просветленных" политических лидеров и государственных служащих приводили к половинчатым результатам. С другой стороны, к началу 1998 года так называемые радикальные экономические преобразования, курс на которые провозгласила украинская власть, стали явно заходить в тупик, возникший из-за консервации политической системы и отсутствия политической воли продолжать структурные преобразования украинской экономики.

Отсутствие законодательного урегулирования вопроса о распределении полномочий между президентом, парламентом и Кабмином, фактический провал с принятием пакета конституционных законов, в том числе закона о Кабинете министров, отчетливо проявили организационно-управленческий и кадровый кризис в системе исполнительной власти. Именно на таком безрадостном фоне и при постоянном давлении донорских организаций в июле 1998 года указом президента была введена в политический оборот Концепция административной реформы. Но, несмотря на достаточно четко прописанную Концепцию, реформа практически не двигалась с места и фактически тихо саботировалась усилиями бюрократического аппарата. Только переизбрание Л. Кучмы на второй президентский срок и назначение В. Ющенко на должность премьер-министра позволили перевести административную реформу в практическую плоскость и превратить ее в реальный политический фактор.

Без действенного контроля институтов парламентской и прямой демократии за исполнительной властью админреформа неосуществима

Заняв пост премьер-министра, В. Ющенко поставил вопрос о формировании политических условий, необходимых для реализации экономических реформ. И задекларировал стремление превратить Кабинет министров в политического лидера по их проведению. При отсутствии Договора о солидарной политической ответственности между парламентом и правительством, а также на фоне инициированного президентом референдума об изменениях в Конституции административная реформа превратилась едва ли не в единственно доступный для премьер-министра политический инструмент.

В результате проведения первого этапа реформы удалось существенно перестроить деятельность Кабинета министров как высшего органа исполнительной власти в стране. Прежде всего, была реформирована структура Кабмина, созданы и начали работать правительственные комитеты. В работе правительства появилась прозрачность и коллегиальность, что ограничило возможности лоббистов прямо влиять на экономическую политику, проводимую правительством. Были запущены процедуры публичного обсуждения программ и результатов деятельности правительства, создавались предпосылки для углубления административной реформы по линии Кабинет министров - министерства, Кабинет министров - областные госадминистрации. С политической точки зрения для многих стало очевидным, что успешное продолжение реформы может превратить Кабмин в центр принятия не только экономических, но и политических решений.

Однако политический кризис, возникший в связи с "кассетным скандалом", а также провал процесса имплементации результатов референдума показали, насколько сильно возможности реформирования административной системы зависят от состояния и перспектив реформирования политической системы в целом. Стало очевидно, что при условии сохранения и консервации действующей политической системы даже самые прогрессивные проекты, направленные на оптимизацию работы системы государственного управления, будут сведены на нет. И отставка Кабинета В. Ющенко лишь подтвердила известную истину, которая гласит о том, что бюрократическая система управления не может реформировать себя сама. Иными словами, только реформа всей политической системы может открыть дорогу для внедрения механизмов контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии.

Назначенный президентом аппарат готовит законы админреформы, которыми регламентирует собственную деятельность

Политические режимы, функционирующие на постсоветском пространстве, достаточно легко выхолащивают или меняют смысл исходных процессов и понятий, которые под давлением обстоятельств они были вынуждены инициировать. Нечто подобное происходит и с административной реформой в Украине.

Напомним, что на научно-практической конференции "Украина на пороге ХХI века - политические реалии" Л. Кучма заявил о том, что он ищет конституционные пути установления в Украине президентской формы правления. По мнению ряда наблюдателей, именно административная реформа, а не реформа политической системы позволила сделать президенту первые шаги на пути к заветной цели.

Речь идет в первую очередь об Указе президента "Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине". Как известно, этим указом в правительстве были введены должности государственного секретаря Кабмина и государственных секретарей министерств, назначаемых на срок полномочий президента Украины. И хотя появление госсекретарей в правительстве автоматически не привело к узурпации власти президентом, кадровый посев и "новый" курс на "превращение украинской государственной машины в послушный и эффективный механизм реализации и воплощения политики президента" был обозначен достаточно отчетливо.

Наступивший затем "инкубационный период" сопровождался подписанием (21 июля 2001 года) указа, который ввел должность уполномоченного по проведению административной реформы при президенте Украины. Одновременно был обновлен состав Государственной комиссии по проведению административной реформы. Однако основным энтузиастом "углубления" административной реформы стал аппарат.

В одном из своих последних интервью ("Голос Украины", 11.07.2001 г.) государственный секретарь Кабинета министров Украины В. Яцуба сообщил о том, что работа, касающаяся мер по дальнейшей реализации стратегии реформирования системы государственной службы на 2002 год, велась давно и серьезно. В результате 20 ноября Леонид Кучма своим указом одобрил меры по реализации Стратегии реформирования системы государственной службы в Украине на 2002 год. По сведениям из управления информации и связей с общественностью Администрации президента, глава государства поставил перед правительством задачу в установленные сроки доработать проекты новой редакции Законов "О государственной службе" и "О местных государственных администрациях" (при этом учесть соответствующие положения Законов "О Кабинете министров Украины", "О министерствах и других центральных органах исполнительной власти") и подать их на рассмотрение Верховной Рады. Иными словами, аппарат, назначенный президентом, уже вовсю пишет законы, которыми регламентирует собственную деятельность и одновременно подгоняет под "свой устав" еще не принятый парламентом закон о Кабинете министров. Впрочем, даже если эта информация подтвердится и документы будут подготовлены в срок, то вряд ли нынешний состав парламента согласится легализовать на законодательном уровне новый этап президентской версии административной реформы.

Международным организациям, готовым платить деньги, показали стратегию проведения админреформы по-киевски

Впрочем, при всей "самостийности" бюрократического аппарата в проведении административной реформы в Украине отмахнуться от требований международных организаций, которые готовы оказывать финансовую помощь в проведении реформы системы госуправления, он не может. При этом "доноры" требуют от украинской стороны определенности, по крайней мере, в двух вопросах. Во-первых, они хотят знать, с кем именно можно обсуждать перспективы административной реформы, т. е. от украинской власти требуют сформировать единую структуру, уполномоченную отвечать за координацию и проведение админреформы в Украине. Во-вторых, "доноры" хотят, чтобы украинская сторона продемонстрировала "концептуальную определенность" на новом этапе административной реформы и материализовала ее в виде официального документа.

И разработанный рабочей группой план, появившийся на свет под названием "Стратегия проведения в Украине административной реформы (проект)", предназначен в первую очередь для "внешнего пользователя", т. е. для международных организаций. При этом, по словам уполномоченного по проведению административной реформы при президенте Украины Ю. Еханурова, проект Стратегии должен пройти еще и процедуру публичного обсуждения, после которой он будет рассмотрен правительством и введен в действие указом президента.

В новом проекте административной реформы много установочных положений, касающихся синхронизации административной реформы с реформой административно-территориального устройства Украины, реформой местных органов власти, судебно-правовой реформой и реформой межбюджетных отношений.

Понятно, что до проведения парламентских выборов в марте 2002 г. указанные в документе пожелания вряд ли выполнимы. К тому же мобилизационный режим внутри исполнительной власти не распространяется на другие ветви власти - законодательную и судебную. Более того, председатель Верховного суда Украины Виталий Бойко высказывается за усиление независимости судов от исполнительной власти. В интервью газете _Киевский телеграф_ он отметил, что для завершения судебной реформы необходимо решить эту проблему, а также ввести суд присяжных. По словам главы Верховного суда, нужно отделить функции обеспечения судебной деятельности от Министерства юстиции, которое "в силу своего положения представляет интересы государства и правительства". По мнению В. Бойко, "вывести суды всех уровней из-под опеки органов исполнительной власти можно только одним путем" - создав судебную администрацию, которая получает средства из госбюджета и поднадзорна только органам судейского самоуправления. Поэтому с "синхронным" проведением реформ могут возникнуть серьезные осложнения.

Среди других новаций в проекте Стратегии - появление должности политического заместителя министра (вице-министра), которую планируется ввести в министерствах. Предполагается, что обязанности "замполитов" будут заключаться в обеспечении связей министра с парламентскими структурами. "Политические заместители" разделят судьбу своих министров в случае их отставки.

Разработчики Стратегии в очередной раз подчеркивают необходимость реорганизации работы и структуры министерств на основе разграничения функций министра как политического деятеля и функций руководителя аппарата министерства как госслужащего. При этом существующая политическая проблема, связанная с тем, что для реального разграничения политических и административных функций необходимо формирование правительства парламентом, причем из представителей сил победившей политической коалиции, обходится стороной.

Наконец, в проекте Стратегии ставится вопрос о разработке концепции будущей модели местных органов исполнительной власти - с учетом принципа децентрализации властных полномочий и определения институциональной основы сотрудничества органов исполнительной власти на местах и органов местного самоуправления.

Власть осознала реальную необходимость проведения административной реформы

Пока проект Стратегии административной реформы проходит стадию обсуждения, жизнь вносит свои коррективы. По сообщениям информационных агентств, в начале декабря Конституционный суд Украины обнародовал решение о неконституционности запрета на совмещение должностей глав местных госадминистраций, их заместителей и руководителей структурных подразделений с мандатом депутата местного совета. Напомним, вопрос о недопущении практики совмещения должностей глав местных госадминистраций и руководителей региональных и районных советов в Верховной Раде обсуждался неоднократно, однако лобби "совместителей" было настолько сильным, что принятие закона о несовместимости служебной деятельности должностных лиц с таковой в местных органах самоуправления и исполнительной власти блокировалось.

По мнению экспертов, решение Конституционного суда, признавшее это положение неконституционным, позволяет подконтрольным президенту главам администраций осуществлять давление на органы местного самоуправления всех уровней. Что соответственно предоставляет возможность довольно удачно разыграть карту местного самоуправления тем региональным лидерам, которые решатся поставить на нее в предвыборной гонке.

Относительно перспектив административно-территориальной реформы в Украине высказался также глава Администрации президента и лидер блока "За единую Украину" Владимир Литвин. В частности, он отметил, что "сегодня есть концепция административной реформы, которая как завершительный этап предусматривает укрупнение регионов с тем, чтобы это были самодостаточные структуры, но в то же время способствовали укреплению единства нашего государства". Реакция главы президентской Администрации вполне закономерна - экономисты и политики уже давно указывали на нерациональность экономического районирования в Украине. Многие области, как известно, "нарезались" из политических соображений. Сегодня это привело к тому, что большинство областей стали дотационными. Кроме того, фактически зависает в воздухе бюджетная реформа - местные звенья очень маленькие и не могут рассматриваться в качестве единиц, способных иметь самостоятельные бюджеты.

И все же сегодняшнее внимание к административно-территориальной реформе нельзя объяснить только экономическими причинами и даже предвыборной конъюнктурой. Власть, наконец, заговорила о более серьезных проблемах, которые фактически относятся к разряду национальной безопасности. "Главное - у нас появляется искушение регионального эгоизма. Эту тенденцию нельзя приветствовать в едином унитарном государстве - мы должны решать целый комплекс проблем. Здесь нужен выверенный, точный, хирургический подход, чтобы не наломать дров", - отметил В. Литвин. Слова главы Администрации о хирургических подходах, конечно, оставляют надежду на то, что пациент в лице украинского государства будет жить. Однако современная "политическая медицина" предпочитает придерживаться профилактических методов и просто не доводить дело до "хирургии". Видимо, действующее политическое руководство предпочло другой принцип, который согласно украинской пословице звучит "хiба хочеш? - мусиш".

Как бы там ни было, но любые попытки бюрократического класса монополизировать проведение административной реформы или попытки украинской власти подменить административной реформой комплексную реформу политической системы в Украине не могут иметь долговременный и устойчивый успех. Реформы и модернизации системы государственного управления сегодня требуют не только общество и экономика, но и сама власть. В противном случае она обречена оставаться заложницей некомпетентности и непрофессионализма своего аппарата, которые были со всей очевидностью продемонстрированы в ходе "кассетного скандала", катастрофы с российским ТУ-154 и массы других, не столь резонансных, провалов.

Виктор Лисицкий, правительственный секретарь Кабинета министров (декабрь 1999 г. - июнь 2001 г.)

- Главной целью реформы государственного управления было и остается создание эффективной, сбалансированной системы госуправления с четко очерченным полем компетенции и прозрачными механизмами принятия решений.

Политическая и административно-управленческая система, которая реально действует в Украине, таковой пока не является. В ней еще очень много "ручного управления", она до сих пор не научилась работать последовательно и планомерно (взаимоисключающие постановления - тому доказательство). Украина - не настолько богатая страна, чтобы позволить себе держать экономически неэффективную систему государственного управления.

Вторая базовая задача, которая должна быть решена в ходе административной реформы, - подчинение аппарата власти самой власти. Хвост, как известно, не должен и не может вилять собакой.

Юрий Ехануров, уполномоченный по проведению административной реформы при президенте Украины

- Наш подход можно представить следующим образом. Во-первых, необходимо определиться с тем, что мы делаем. Во-вторых, проведение админреформы нуждается в активной общественной поддержке граждан, общественных организаций, элиты. Кроме того, необходимо, чтобы в государстве была политическая воля к осуществлению такой реформы. Никакие международные организации не сделают вместо нас преобразования в системе государственного управления. Наконец, нужно, как говорят, чтобы ветер дул в нужную сторону.

Концепция и Стратегия определяют логику административной реформы. Однако это еще не сама реформа. Особую важность для ее продвижения представляет принятие закона о Кабинете министров и закона об административно-территориальном устройстве. Несмотря на то, что закон о Кабмине входит в перечень законопроектов, рекомендованных к принятию в первоочередном порядке, принять его удастся, видимо, уже после парламентских выборов 2002 года. Принятие закона об административно-территориальном устройстве, который также относится к числу системообразующих, выглядит еще более проблематичным. По крайней мере, этот состав парламента оказался еще не готов к принятию такого серьезного документа.

Не секрет, что админреформа затрагивает интересы разнообразных экономических групп и политических сил, а ее углубление встречает мощное сопротивление на всех уровнях государственной машины. В любом случае административная реформа будет проводиться, вопрос только в характере и темпах преобразований. Мы ожидаем, что реальный толчок новому этапу админреформы может дать указ президента или закон.

Источник: "Компаньен", N 51-52, за 2002 год

Читайте также в этом разделе